Ministero
dei lavori pubblici - D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, recante
il regolamento concernente il sistema di qualificazione per
gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell’articolo 8
della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive
modificazioni - Ulteriori indicazioni interpretative ed
operative.
Al Presidente del Consiglio Superiore dei
Lavori Pubblici
Ai Direttori Generali
Al Capo dell’Ispettorato Generale per l’Albo Nazionale
Costruttori e i Contratti
Al Capo dell’Ispettorato Generale per la Circolazione e la
Sicurezza Stradale
Al Presidente del Magistrato alle acque di VENEZIA
Al Presidente del Magistrato per il Po di PARMA
Ai Provveditori Regionali alle OO.PP
Ai Segretari Generali delle Autorità di Bacino di livello
nazionale
All’Amministratore dell’ANAS
Con la circolare esplicativa 1° marzo 2000, n. 182/400/93
questo Ufficio ha fornito prime indicazioni interpretative
utili per l’immediata applicazione delle nuove norme in
materia di appalti pubblici, con particolare riferimento al
D.P.R. 34/2000 in materia di qualificazione degli esecutori di
lavori pubblici.
A seguito delle numerose richieste pervenute, sono emerse
ulteriori questioni che necessitano di essere opportunamente
chiarite, almeno per quanto concerne aspetti che presentano
spiccato interesse generale.
A) Lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro
L’articolo 28 del D.P.R. 34/2000 in attuazione di quanto
previsto dal comma 11-quinquies dell’articolo 8 della
legge-quadro, stabilisce i requisiti di ordine generale,
tecnico e organizzativo, che le imprese devono possedere per
l’esecuzione dei lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro,
per i quali non è obbligatoria la qualificazione disciplinata
dal nuovo sistema.
Il livello di requisiti dettato dal citato articolo 28 deve
intendersi come inderogabile da parte della stazione
appaltante, che non può prevedere requisiti maggiori o
ulteriori rispetto a quelli fissati dalla norma, come peraltro
previsto esplicitamente dall’articolo 1, comma 4, del
Regolamento n. 34 del 2000.
La stazione appaltante deve specificare nel bando le
caratteristiche del lavoro richiesto, al fine di consentire
anche la partecipazione di imprese che abbiano eseguito lavori
diversi, che presentino tuttavia una correlazione tecnica
oggettiva con i lavori da eseguire.
Sono lavori utili ai fini dell’ammissione alla gara non solo
quelli effettivamente svolti dall’impresa, ma anche quelli
eseguiti da altro soggetto, sotto la responsabilità del
direttore tecnico dell’impresa richiedente, qualora l’impresa
abbia assunto tale figura professionale nel proprio organico.
Infatti, il requisito è di natura tecnico organizzativa e
pertanto la sua sussistenza, ai sensi del comma 3
dell'articolo 28, è determinata e documentata secondo quanto
previsto dal titolo III del regolamento di qualificazione.
All’interno del titolo III ora citato, l’articolo 18, comma
14, consente la dimostrazione dei lavori eseguiti attraverso
l’esperienza professionale del proprio direttore tecnico.
La facoltà di avvalersi dell’esperienza del direttore tecnico
vale anche con riferimento all’importo dei lavori eseguiti, ai
fini della determinazione del diverso requisito del costo del
lavoro di cui all’articolo 28, comma 1, lettera b), salvi in
ogni caso gli abbattimenti ivi previsti.
Inoltre, sempre relativamente all’importo dei lavori eseguiti,
sono stati sollevati dubbi interpretativi relativamente al
fatto che l’articolo 28 si riferisce all’importo "del
contratto da stipulare", laddove in altre norme del
regolamento (articoli 31 e 32) il requisito della cifra di
affari è rapportato all’importo "dell’appalto da affidare".
Nel suddetto contesto, le due espressioni "contratto da
stipulare" e "appalto da affidare" si riferiscono in modo
unitario ed equivalente al dato economico, valore
dell’appalto, posto a base della procedura, concorsuale o
negoziata che sia. Nonostante la formulazione della norma,
vale in ogni caso il principio per cui i requisiti vanno
determinati ed accertati con riferimento alla dimensione
economica dell’appalto fissata al momento dell’avvio della
procedura di affidamento da parte della stazione appaltante.
Per quanto riguarda il requisito dell’attrezzatura tecnica,
l’articolo 28, comma 1, lettera c), prescrive che essa debba
essere "adeguata" senza fornire ulteriori specificazioni in
ordine alle modalità di valutazione.
Si ritiene che la sussistenza del requisito non deve essere
necessariamente verificata in termini di relazione
proporzionale tra ammortamento e cifra d’affari, come avviene,
nella fase transitoria, per i lavori di importo superiore, ma
può essere valutata in rapporto alla natura ed all’importo
dell’appalto da affidare. Naturalmente, a regime, le stazioni
appaltanti non saranno tenute a valutare l’adeguatezza
dell’attrezzatura posseduta dalle imprese che abbiano
l’attestazione rilasciata dalle S.O.A. per la partecipazione
ad appalti di valore superiore ai 150.000 Euro, dovendosi
ritenere senz’altro adeguata l’attrezzatura di tali imprese
anche per la realizzazione di lavori di importo inferiore alla
soglia di qualificazione.
Poiché è possibile che l’assenza di un chiaro parametro di
"adeguatezza" possa generare difficoltà in sede di gara, nella
concreta valutazione della sussistenza del requisito, con
inevitabile contenzioso, si suggerisce alle amministrazioni
appaltanti di inserire nel bando una specifica descrittiva
dell’attrezzatura tecnica che si ritiene "adeguata" per la
realizzazione dell’intervento e che l’impresa può avere,
indifferentemente, in proprietà, in locazione finanziaria o in
noleggio. Ovviamente, al fine di non rendere eccessivamente
rigido il criterio di valutazione, è opportuno che le
amministrazioni appaltanti, sempre nel bando di gara,
precisino che è consentito alle imprese candidate che non
siano in possesso dell’attrezzatura specificata, di dimostrare
con la produzione di idonea relazione tecnica l’equivalenza
dell’attrezzatura posseduta rispetto a quella richiesta.
B) Certificazione dei lavori eseguiti
È stato formulato a questo Ufficio un quesito circa la
sostituibilità dell’attestato di buon esito dei lavori
eseguiti sui beni sottoposti a tutela previsto dal comma 7
dell’articolo 22 e dal comma 2 dell'articolo 28, in
considerazione delle difficoltà spesso incontrate dalle
imprese nell’ottenere tempestivamente il rilascio del
documento da parte delle autorità competenti.
Interpellato al riguardo l’Ufficio centrale per i beni
artistici, architettonici, archeologici e storici, si ritiene
che, sulla base della vigente legislazione, possa essere
seguita anche la procedura di seguito specificata.
Il rappresentante legale dell’impresa candidata potrà
trasmettere alla competente Soprintendenza
l’autocertificazione di buon esito dei lavori effettuati,
indicando esplicitamente gli estremi della gara (in
particolare, l’amministrazione procedente e il termine di
presentazione delle offerte) per la quale la dichiarazione è
resa, invitando la suddetta Soprintendenza a far pervenire
alla stazione appaltante l’eventuale rettifica rispetto a
quanto dichiarato. In sede di gara l’impresa candidata dovrà
dare evidenza documentale dell’avvenuta trasmissione alla
Soprintendenza della suddetta autocertificazione, oltre a
produrre il certificato o la dichiarazione contenenti i dati
relativi ai lavori eseguiti, secondo quanto previsto dal
decreto n. 34/2000, rilasciati dal committente. L’impresa
assume piena responsabilità della veridicità di quanto
dichiarato.
Sono pervenute ulteriori richieste di chiarimento in ordine ai
certificati di esecuzione dei lavori di cui all’articolo 22,
comma 7.
Al riguardo si ricorda che detti certificati, redatti in
conformità allo schema di cui all’allegato D, dovranno essere
rilasciati dalla amministrazione committente, anche in
relazione a lavori in corso o lavori ultimati, anche se non
ancora collaudati.
L’attestazione del buon esito dei lavori stessi, infatti,
prescinde dalle risultanze del collaudo, riguardando
esclusivamente il fatto che i lavori di cui trattasi siano
stati eseguiti "a regola d’arte ed in conformità al progetto e
al contratto", ciò che costituisce oggetto della specifica
funzione del direttore dei lavori (articolo 124 del D.P.R. n.
554/1999 e articolo 3 R.D. n. 350/1895).
Va inoltre precisato che ai sensi dell’articolo 25 del D.P.R.
n. 34/2000, la qualificazione dell’impresa viene effettuata
con riferimento alla categoria prevalente risultante dal
certificato di esecuzione lavori. Tuttavia è evidente che,
nell’ipotesi di lavori effettuati in associazione di tipo
verticale, la qualificazione delle imprese sarà fatta per la
mandataria, in rapporto alla categoria prevalente, per le
mandanti in rapporto alle categorie relative alle lavorazioni
scorporate da esse assunte.
Analogamente, per l’impresa singola che abbia eseguito i
lavori nella categoria prevalente e in alcune o tutte le
categorie scorporate, la qualificazione sarà effettuata nelle
relative categorie per i rispettivi importi.
Relativamente all’allegato D si osserva quanto segue.
Innanzitutto al quadro A si precisa che la voce "importo
complessivo dell’appalto" si riferisce all’importo a base
d’asta indicato nel bando di gara, mentre la successiva voce
"importo del contratto", posta alla fine nel quadro B,
riguarda l’importo contrattuale totale, comprensivo delle
eventuali perizie di varianti.
Relativamente al quadro C, per la parte "imprese
subappaltatrici e/o assegnatarie" e "importo al netto dei
subappalti e delle assegnazioni", è stato fatto rilevare come
l’utilizzo di un unico schema riassuntivo non giovi alla
chiarezza della evidenziazione dei soggetti e degli importi
utili ai fini della qualificazione e ciò soprattutto con
riguardo al caso di imprese assegnatarie che subappaltano a
propria volta.
Al riguardo si ritiene che nulla osti a che il responsabile
del procedimento esplichi nel certificato i dati concernenti
le voci "lavorazioni, importi, categorie imprese, sede"
disaggregandoli ed indicandoli in due distinte tabelle, l’una
con riferimento al subappalto o assegnazione effettuati dal
consorzio, l’altra con riferimento all’eventuale subappalto
operato dall’assegnataria; in tale ipotesi potrà altresì
intendersi superata la necessità di indicazione dell’importo
al netto dei subappalti e delle assegnazioni.
C) Noleggio di attrezzatura tecnica
Da più parti è stato sollecitato un chiarimento in ordine alla
effettiva valutabilità dei canoni di noleggio ai fini della
determinazione del requisito dell’adeguatezza della
attrezzatura tecnica.
L’articolo 18, comma 8, con riferimento al requisito utile ai
fini della qualificazione, specifica che l’adeguata
attrezzatura tecnica consiste nella "dotazione stabile di
attrezzature, mezzi d’opera ed equipaggiamento tecnico in
proprietà, in locazione finanziaria o in noleggio". Il
medesimo comma precisa che l’importo degli ammortamenti, dei
canoni di locazione finanziaria o di noleggio deve
rappresentare un valore almeno pari al 2% della cifra d’affari
dell’impresa e deve essere "costituito per almeno la metà
dagli ammortamenti e dai canoni di locazione finanziaria".
Sembrerebbe pertanto che i canoni di noleggio non possano
essere considerati unitamente agli ammortamenti e ai canoni di
locazione finanziaria al fine di contribuire a raggiungere il
valore minimo dell’1% richiesto dalla norma.
Tuttavia va considerato che il tetto minimo dell’1% fissato
dall’rticolo 18, comma 8, ha il fine di identificare
l’attrezzatura "stabilmente" in possesso dell’impresa,
escludendo quei mezzi d’opera e quegli equipaggiamenti tecnici
che, attraverso brevi noleggi, entrano solo occasionalmente e
incidentalmente nella disponibilità dell’imprenditore, al
limitato fine di eseguire un particolare appalto, senza quindi
concorrere alla determinazione della effettiva consistenza del
"parco attrezzature" ordinariamente nella disponibilità
dell’impresa. Inoltre, il regolamento intende evitare la
possibilità di raggiungere il requisito richiesto per legge
mediante l’accensione di consistenti contratti di noleggio,
provvedendo poi alla risoluzione e/o al recesso dagli stessi
non appena raggiunto l’obiettivo della qualificazione.
Alla luce delle finalità della norma, pertanto, deve
concludersi che i noleggi che il Regolamento prescrive di
contenere entro l’1% sono i noleggi finalizzati
all’acquisizione temporanea dell’attrezzatura da destinare ad
una determinata commessa.
Al contrario, tutte le forme di noleggio di attrezzatura
stabilmente connessa all’organizzazione aziendale non
presentano, relativamente agli aspetti che interessano, alcuna
effettiva differenza con la locazione finanziaria. Difatti, il
"noleggio" definito dal regolamento va ricondotto alla
fattispecie tipica della locazione di cosa mobile (articolo
1571 Codice civile), finalizzata ad assicurare il godimento di
un bene verso il pagamento di un corrispettivo. Per "locazione
finanziaria" ci si riferisce normalmente alla fattispecie del
contratto di leasing, finalizzato al finanziamento di un
soggetto, allo scopo di consentirgli il godimento di un
determinato bene, con la facoltà per l’utilizzatore di
"riscattare" la proprietà stessa del bene al termine del
contratto.
La locazione finanziaria cui si riferisce il requisito non ha
invece come obiettivo finale l’acquisto della proprietà del
bene — acquisto che resta una facoltà e non un obbligo per
l’utilizzatore — ma unicamente il godimento, con la
possibilità di fruire delle detrazioni fiscali previste per
legge. Per le specifiche finalità dell’articolo 18, comma 8,
pertanto, non sussiste alcuna sostanziale differenza tra la
locazione stabile di una attrezzatura e la locazione
finanziaria della stessa senza esercizio della facoltà di
riscatto. Quindi, sarebbe illogico trattare differentemente,
ai fini dell’accertamento del requisito di qualificazione, il
noleggio inteso come locazione di attrezzatura stabilmente
connessa all’organizzazione aziendale rispetto alla locazione
finanziaria.
Di conseguenza, si ritiene che, al fine di costituire la metà
del valore del 2%, possano essere validamente considerati gli
ammortamenti, i canoni di locazione finanziaria, nonché i
canoni di leasing operativo e i canoni di locazione (noleggio)
purché relativi ad attrezzatura stabilmente connessa
all’organizzazione aziendale.
D) Subappalto
Altra questione riguarda la disciplina del subappalto.
L’articolo 30 del regolamento esclude l’obbligo di indicare
esplicitamente nel bando le parti costituenti l’opera o il
lavoro nel caso in cui tali parti siano singolarmente di
importo inferiore al 10% dell’importo complessivo
dell’affidamento, o comunque di importo inferiore a 150.000
Euro.
La disciplina del subappalto è attualmente regolata dalla
norma di rango primario dell’articolo 18 della legge 55/1990,
come modificato dall’articolo 34 della legge quadro in materia
di lavori pubblici. Per effetto della citata disposizione, le
lavorazioni diverse da quella prevalente, indicate nel bando,
possono essere subappaltate o scorporate nella loro interezza
a scelta dell’offerente; il principio è desumibile con estrema
chiarezza dal comma 3 dell’articolo 18 legge 55/90, che fissa
il limite quantitativo del trenta per cento solo con
riferimento al subappalto delle lavorazioni appartenenti alla
categoria prevalente.
A ciò si aggiunga che ai sensi del medesimo articolo 18, comma
12, sono considerati subappalto i noli a caldo e le forniture
in opera che siano di importo superiore al due per cento
dell’importo complessivo dei lavori affidati, o comunque di
importo superiore a 100.000 Euro, e qualora l’incidenza del
costo della manodopera sia superiore al 50% del valore del
contratto.
Le norme ora richiamate conducono ad affermare che
l’aggiudicatario:
ha la facoltà incondizionata di avvalersi del subappalto o
dello scorporo per tutto quanto esula dalla categoria
prevalente, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 13,
comma 7, della legge n. 109/94;
inoltre, ha la facoltà di subappaltare il trenta per cento
delle lavorazioni della categoria prevalente, fermo restando
che su tale limite incidono anche le lavorazioni non indicate
separatamente nel bando in quanto di valore inferiore ai
limiti fissati dal menzionato articolo 30 del regolamento;
infine, può liberamente affidare a terzi nell’ambito
dell’organizzazione dell’impresa, senza che ciò costituisca
subappalto, i noli a caldo e le forniture in opera di importo
inferiore ai limiti fissati dall’articolo 18, comma 12, della
legge n. 55/1990 (due per cento del valore complessivo
dell’appalto o 100.000 Euro e/o incidenza della manodopera
inferiore al 50%).
Nel rispetto del comma 3, punto 1), dell’articolo 18 in
questione, il concorrente deve indicare nell’offerta tutti i
lavori che intende subappaltare.
Se un concorrente omette di rendere la dichiarazione, da un
lato l’autorizzazione al subappalto non potrà essere accordata
in corso d’opera, dall’altro lato la stazione appaltante al
momento della gara dovrà verificare il possesso da parte
dell’impresa dei requisiti di qualificazione necessari — nel
caso in cui questi fossero obbligatori — per eseguire le
lavorazioni non oggetto di subappalto.
E) Licitazione privata semplificata
Per quanto riguarda la licitazione privata semplificata, ad
integrazione e parziale modifica della precedente circolare,
si suggerisce alle Stazioni appaltanti che annoverino negli
elenchi costituiti ai sensi dell’articolo 23 comma 1-ter della
legge-quadro un numero elevato di imprese, di non procedere ad
una preventiva qualificazione generalizzata di queste ultime,
ma di effettuare tale verifica nella singola gara utilizzando
il meccanismo del controllo a campione di cui all’articolo 10,
comma 1-quater, della legge 109/1994. Naturalmente,
dell’avvenuta verifica positiva dei requisiti dovrà tenersi
conto per le successive procedure avviate dalla medesima
stazione appaltante, che potrà escludere dal sorteggio le
imprese già precedentemente verificate.
F) Verifica a campione
In ordine alle problematiche emerse relativamente alla
verifica a campione da eseguirsi ai sensi dell’articolo 10,
comma 1-quater, della legge quadro, si richiama quanto esposto
nelle precedenti circolari 11285/ 508/333 del 25 ottobre 1999
e 182/400/93 del 1° marzo 2000, con le seguenti ulteriori
precisazioni.
La verifica a campione in senso stretto riguarda i soli
requisiti di capacità economico finanziaria e tecnico
organizzativa, benché le Stazioni appaltanti abbiano facoltà,
ai sensi della normativa vigente, di disporre la contemporanea
verifica a campione anche dei requisiti di carattere generale;
solo per questi ultimi si ribadisce che la verifica dovrà
svolgersi nel rispetto delle norme sulla semplificazione
contenute nella legge n. 127/1997 e nel D.P.R. n. 403/98.
Tornando alla verifica a campione in senso stretto,
concernente i soli requisiti economico-finanziari, si osserva
che gli stessi vengono dimostrati mediante documenti che ai
sensi della speciale disciplina di cui all’articolo 10, comma
1-quater, della legge n. 109/94, debbono essere presentati dai
concorrenti sorteggiati. Tuttavia non possono ignorarsi alcuni
dati di fatto. Ad esempio l’impresa individuale deve
comprovare alcuni requisiti mediante produzione delle
dichiarazioni fiscali, il cui originale si trova presso
l’amministrazione delle finanze, che non ne rilascia copia
autentica. In tal caso, si ritiene ammissibile ai fini
dell’adempimento dell’onere probatorio che le stazioni
appaltanti accettino come documenti validi, le copie
fotostatiche delle dichiarazioni presentate dall’interessato
ovvero dei bilanci depositati, corredate da una dichiarazione
impegnativa di conformità da parte del concorrente, nonché da
copia della ricevuta di presentazione ovvero della nota di
deposito, con indicazione dell’amministrazione presso la quale
gli originali stessi si trovano. Tale procedura è in linea con
il disposto dell’articolo 18, comma 2, della legge n.
241/1990.
Al riguardo si ritiene opportuno chiarire, a precisazione
dell’orientamento espresso dall’Autorità di vigilanza per i
lavori pubblici nell’atto di regolazione n. 15/2000, che detta
disposizione prevede che il responsabile del procedimento
debba provvedere d’ufficio all’acquisizione diretta dei
documenti comprovanti fatti, stati e qualità dichiarati
dall’interessato non solo quando la suddetta documentazione si
trovi presso l’amministrazione procedente, ma anche quando si
trovi presso qualunque "altra pubblica amministrazione".
Trattandosi, pertanto, di facoltà garantita al cittadino da
una legge ordinaria dello Stato, la stessa non appare
derogabile da una pubblica amministrazione in una procedura di
verifica che può condurre a gravi conseguenze sanzionatorie.
Una volta accertata l’eventuale falsità dei documenti prodotti
in copia, ancorché esaurita la procedura di verifica, la
stazione appaltante potrà procedere alla denuncia all’autorità
giudiziaria.
Infine, è opportuno che le singole stazioni appaltanti non
sottopongano a controllo le imprese che risultino essere già
state sottoposte a verifica, con esito positivo, in occasione
di altra procedura bandita nell’anno precedente dalla medesima
amministrazione per l’affidamento di lavori di valore uguale o
superiore rispetto a quello oggetto di gara. A tal fine, le
imprese stesse potrebbero dichiarare la circostanza all’atto
della dichiarazione del possesso dei requisiti, salva comunque
la responsabilità delle stesse per eventuali difformità
sopravvenute.
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