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PROJECT FINANCING:
IL RUOLO DELLE BANCHE NELLE OPERAZIONI DI PROJECT FINANCING

Il project financing -inteso come tecnica innovativa di finanziamento di opere pubbliche- rappresenta un terreno di attività molto importante per le Banche.

Fino ad oggi, gli istituti di credito hanno ricoperto nelle operazioni di project financing ruoli fondamentali, soprattutto a livello internazionale, prestando una serie di servizi in favore dei privati e delle amministrazioni pubbliche sul fronte della consulenza, della programmazione economico-finanziaria, del finanziamento tradizionale e della partecipazione al capitale della società di progetto.

Rispetto agli altri Paesi europei, nei quali il project financing ha trovato rapida diffusione (come ad es. l'Inghilterra e la Francia), l'Italia è rimasta, per diverso tempo, scarsamente interessata dal fenomeno.

Ciò principalmente per la carenza di una normativa ad hoc, che aveva creato negli investitori molti dubbi circa la possibilità di recuperare i loro investimenti non essendo prevista alcuna forma di tutela in tal senso.

Di recente però il quadro di riferimento è profondamente mutato.

Con la L. 18 novembre 1998 n. 415, sono stati introdotti, nell'ambito della nostra normativa quadro di lavori pubblici (L. 11 febbraio 1994, n. 109), otto nuovi articoli dal 37-bis al 37-nonies, nei quali ha trovato espresso riconoscimento la figura del soggetto promotore, dotato di idonei requisiti, che propone alle Amministrazioni interessate la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, già programmate dalla stessa Amministrazione, tramite lo strumento della concessione di costruzione e gestione, con la possibilità di costituire, dopo l'eventuale aggiudicazione, una società di progetto, dando luogo all'isolamento giuridico del flusso di cassa e dei rischi connessi al progetto da tutte le altre attività del concessionario.

Nel quadro delineato dalla suddetta legge, le Banche sono state chiamate a svolgere una nuova importante funzione, quella di asseverazione del Piano economico-finanziario.

Inizialmente questa attività è stata concepita come una prerogativa esclusiva degli istituti di credito, mentre successivamente (con l'art. 7 L. 1 agosto 2002, n. 166 di parziale riforma della L. 109/1994) è stata estesa anche alle società di servizi costituite da istituti di credito, ai sensi dell'art. 106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, ed alle società di revisione di cui all'art. 1 L. 23 novembre 1939, n. 1966

Allo stato attuale, possiamo affermare che nelle operazioni di project financing, secondo la normativa italiana, le Banche sono in grado di svolgere un ruolo centrale.

E' da attendersi che questo ruolo divenga sempre più intenso anche in correlazione al potenziale sviluppo dell'istituto principalmente nel settore delle grandi infrastrutture, in cui vi è un urgente bisogno di opere per rendere il nostro Paese più competitivo sui mercati europei. Al riguardo, come noto, è stata ultimamente emanata anche una legge ad hoc (la c.d. legge obiettivo 21 dicembre 2001, n. 443), che punta proprio sul ricorso al capitale privato per favorire la realizzazione di grandi infrastrutture e di opere di interesse strategico.

Le Banche, in un recentissimo comunicato stampa dell'ABI (23 ottobre 2002) si sono dichiarate soddisfatte dalle nuove leggi sulle infrastrutture e pronte a fare fattivamente la propria parte per la realizzazione di opere pubbliche su tutti i tre piani del project financing.

Queste in sintesi le attività che gli istituti di credito hanno previsto di sviluppare:
    ° il financial advisory;
    ° l'arranging;
    ° il finanziamento.

Accanto a tali attività, le Banche sono chiamate a svolgere l'indefettibile ruolo di:

    ° asseverazione ai sensi dell'art. 37-bis L. 109/1994.

Vediamo in sintesi i contenuti dei suddetti ambiti d'intervento.

1 Financial Advisory
L'attività di consulenza è finalizzata alla definizione del rischio connesso ad una determinata iniziativa per renderla "bancabile", cioè proponibile ai finanziatori, ed all'identificazione di una prima ipotesi di modalità di reperimento dei fondi necessari per la realizzazione dell'iniziativa.

Le Banche devono, quindi, prima di tutto verificare:

se il progetto è per sua natura in grado di generare flussi di cassa;

se esiste una domanda di mercato in relazione all'opera che si intende realizzare;
se i flussi di ricavi attesi possono in qualche modo ripagare l'investimento.
Altre specifiche verifiche che le banche possono essere chiamate a svolgere come advisor sono le seguenti:
analisi delle tecnologie e delle soluzioni ingegneristiche per la realizzazione del progetto (in collaborazione con i consulenti tecnici);
analisi degli aspetti normativi e legali (in collaborazione con consulenti legali);
due diligence dei soggetti coinvolti nell'operazione;
valutazione dei rischi insiti nel progetto ed individuazione delle modalità con le quali gestirli ed allocarli;
stima dei costi di investimento e dei tempi di realizzazione;
assistenza al promotore nella redazione del business plan;
elaborazione delle analisi di sensitività;
determinazione del fabbisogno finanziario e delle modalità di copertura;
identificazione delle modalità di approvvigionamento del capitale di debito e di rischio.

Nella prassi internazionale, le Banche sono solite predisporre al termine dell'attività di analisi un information memorandum, nel quale sono contenuti il business plan e le altre informazioni raccolte.

Tale documento viene di regola utilizzato dall'advisor per contattare i potenziali finanziatori e cominciare a negoziare i termini del finanziamento.

Questo tipo di attività consulenziale, in linea teorica, può essere svolta anche da soggetti diversi dalle Banche, in quanto non richiede la disponibilità di mezzi finanziari.

In concreto, però, rispetto ad un qualsiasi altro esperto della materia, le Banche hanno una buona conoscenza del mercato, che è fondamentale per l'analisi del rischio, e soprattutto possono essere coinvolte nelle fasi successive dell'operazione. Ciò rende il loro intervento preferenziale rispetto a quello di altri consulenti finanziari.

2 Arranging
L'arranging consiste nell'organizzazione e negoziazione dei termini del finanziamento.

A differenza dell'attività consulenziale, l'arranging è una prerogativa esclusiva delle banche in quanto presuppone una notevole dotazione di mezzi finanziari.

Si tratta in sostanza di strutturare e gestire il contratto di finanziamento ed i contratti accessori di garanzia, organizzando e negoziando forme tecniche, controparti e garanzie.

Talvolta, nelle esperienze internazionali, la banca arranger è stata chiamata ricoprire anche il ruolo di "banca agente", e cioè ad occuparsi delle fasi di erogazione e di rimborso del finanziamento ed a controllore dell'avanzamento del progetto.

Sempre nelle operazioni di project financing internazionali è poi molto frequente che i promotori richiedano da parte dell'arranger impegni di finanziamento interamente sottoscritti (underwriting), assunti sulla base di termini e condizioni negoziate e concordate tra le parti, che formano il cosiddetto term-sheet.

Il ricorso al processo di underwriting può essere molto importante nello sviluppo di operazioni di project financing, in quanto offre la certezza dei finanziamenti, che, a sua volta, favorisce la stipula dei contratti commerciali.

Molto spesso l'incarico di arranger è svolto unitamente a quello di advisor.

3 Finanziamento
I servizi di finanziamento consistono nell'effettiva erogazione di capitale, di rischio o di debito, sulla base degli studi predisposti dai consulenti.
Come vedremo la banca che finanzia il progetto non deve essere necessariamente la stessa di quella che rilascia l'asseverazione.

4 Asseveratore
La Legge 109/1994 e s.m.i. non specifica i contenuti dell'attività di asseverazione.

Si può subito precisare che si tratta di un'attività diversa dal financial advisory.

Per delimitare gli effettivi contenuti dell'attività di asseverazione è intervenuta l'Autorità per la Vigilanza dei Lavori pubblici con ben due atti di regolazione.

Con un primo atto n. 34 del 18 luglio 2000, l'Autorità aveva definito l'asseverazione come un'attività a rilevanza pubblicistica, consistente nell'accertamento effettuato dall'istituto di credito, in luogo dell'amministrazione, su uno degli elementi costitutivi della proposta.

Secondo tale interpretazione, l'attività di asseverazione doveva attestare la coerenza del piano economico finanziario con gli elementi previsti dall'art. 18, comma 3, e dall'art. 85, comma 1, del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 ed in particolare con quelli di seguito indicati:

l'eventuale prezzo massimo che l'amministrazione aggiudicatrice intende corrispondere;
l'eventuale prezzo minimo che il concessionario è tenuto a corrispondere per la costituzione o il trasferimento dei diritti;
l'eventuale canone da corrispondere all'amministrazione aggiudicatrice;
la percentuale dei lavori da appaltare obbligatoriamente a terzi;
il tempo massimo previsto per l'esecuzione dei lavori e per l'avvio della gestione;
la durata massima della concessione;
il livello minimo della qualità di gestione del servizio, nonché delle relative modalità;
il livello iniziale massimo e la struttura delle tariffe da praticare all'utenza e la metodologia del loro adeguamento nel tempo.

Ulteriori funzioni, insite nell'asseverazione, dovevano consistere nel fornire indicazioni alla stazione appaltante circa l'identificazione di eventuali ulteriori elementi specifici che saranno inseriti nel contratto.

Nello stesso atto, l'Autorità aveva escluso che, a livello normativo, fosse individuabile un obbligo a contrarre il finanziamento con i promotori da parte dell'istituto di credito asseverante, emergendo, al contrario, dal dettato normativo una distinzione tra i due momenti quello dell'asseverazione e quello del finanziamento.

L'interpretazione complessivamente espressa dall'Autorità ha suscitato forti polemiche da parte del sistema bancario, soprattutto per l'ampiezza dei contenuti dell'asseverazione e per le responsabilità che le Banche erano chiamate ad assumere, in vece delle Pubbliche Amministrazioni.

L'ABI ha diramato più comunicazioni e da ultimo con nota del 15 giugno 2001 ha predisposto una bozza della lettera dell'asseverazione, con la quale ha individuato i seguenti elementi in relazione ai quali le Banche sono chiamate ad effettuare le loro valutazioni:

prezzo che il promotore intende chiedere all'Amministrazione aggiudicatrice;
prezzo che il promotore intende corrispondere all'Amministrazione per la costituzione o il trasferimento dei diritti;
canone che il promotore intende corrispondere all'Amministrazione;
tempo massimo previsto per l'esecuzione dei lavori e per l'avvio della gestione;
durata prevista della concessione;
struttura finanziaria dell'operazione;
costi/ricavi e conseguenti flussi di cassa generati dal progetto.

Con atto di regolazione n. 14 del 5 luglio 2001 è di nuovo intervenuta l'Autorità, chiarendo prima di tutto che la rilevanza pubblicistica, di cui al precedente atto di regolazione, andava intesa in relazione all'importanza dell'attività svolta dall'istituto di credito, in termini di "supporto all'attività della pubblica amministrazione" per le sue autonome valutazioni.

Con lo stesso atto, l'Autorità ha poi ridotto i contenuti dell'asseverazione, affermando che l'elenco previsto dall'art. 85 del D.P.R. 554/1999 non ha natura assoluta ma può variare in relazione alla complessità della proposta e al giudizio dell'istituto di credito, purché il contenuto dell'asseverazione sia sufficiente all'Amministrazione per individuare gli elementi da porre a base di gara per l'offerta economicamente più vantaggiosa.

Più precisamente, l'Autorità ha convenuto con le indicazioni fornite dall'ABI circa l'ambito necessario di valutazione economico-finanziaria che le Banche devono effettuare ai fini dell'asseverazione; al contempo ha evidenziato la necessità di una verifica sulla congruenza dei dati forniti nel piano economico finanziario con la bozza di convenzione.

Secondo questa nuova interpretazione, l'ambito dell'asseverazione può essere anche concordato tra l'istituto di credito ed il promotore sempre che sia accertata la coerenza degli elementi tipici del piano del punto di vista economico-finanziario.

3. Osservazioni

3.1 Istituti finanziatori La norma introduce l'obbligo da parte del promotore di presentare il piano economico finanziario "asseverato" da un istituto di credito ovvero si chiede che l'istituto di credito sia disponibile a finanziare il progetto promosso. Sembrerebbe quindi che, in caso di aggiudicazione della concessione, alla realizzazione e al finanziamento del progetto possano partecipare solamente gli istituti che abbiano "asseverato" in fase di promozione il progetto in questione. In realtà non esistendo un rapporto diretto tra PA e gli istituti finanziatori e non riscontrandosi la necessità per una loro definitiva selezione e valutazione, si ritiene che sia possibile il successivo inserimento di ulteriori o alternativi istituti finanziatori.

3.2 Molteplicità di promotori La legge non disciplina il caso in cui la PA riceva per la medesima opera, inserita nel piano triennale, più proposte da diversi promotori. In questo caso, infatti, non vengono definite le regole per la selezione delle diverse proposte dei promotori. Tutto ciò implica, già in fase iniziale, la possibilità di un corposo contenzioso amministrativo.

3.3. Progetto preliminare Nella sua attuale formulazione la legge introduce una duplicità di situazione legata all'obbligo del promotore di individuare l'opera da realizzare nell'ambito di quelle definita "calde" inserite ne programma triennale, preparandone la progettazione preliminare. In realtà l'opera può essere inserita nel piano triennale solo previa approvazione da parte della PA di una relativa progettazione preliminare.

3.4. Subappalto Una deroga alle norme sulla concessione è stabilita dall'art 37 quater comma 6 secondo cui è possibile al concessionario di un opera in finanziamento privato appaltare a terzi una percentuale minima del 30% dei lavori oggetto della concessione (e non del 40% come previsto dall'art 2 comma 4).

4. Conclusioni

Alla PA e agli altri enti pubblici preposti in generale alla realizzazione di opere per la collettività (opere infrastrutturali, opere che erogano servizi pubblici) il project financing offre la possibilità di accedere a fonti di finanziamento private. Di qui le due esigenze contrapposte:

* da un lato quella dell'amministrazione aggiudicatrice di assicurare la disciplina pubblicistica dettata per l'affidamento, la realizzazione e la gestione di opere destinate a soddisfare la collettività sia rispettata;

* dall'altro lato quella delle imprese e dei finanziatori di lasciare spazio adeguato alle particolari caratteristiche del project financing, in assenza delle quali l'operazione non è attuabile.

Inoltre, la disciplina del finanziamento privato delle opere pubbliche introdotta dalla Merloni-ter rappresenta senza dubbio un risultato positivo, perché ha chiarito alcuni aspetti fondamentali quali:

* L'individuazione dei promotori e dei loro diritti.

* Quali opere proporre per ricorrere allo strumento del project financing.

* La definizione della società di progetto e dei diritti dei finanziatori.

Integrazione pubblico-privato in sanità (PDF-file-68,9Kb)

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Dossier a cura di: Avv. Angelo de Angelis
Studio KLegal