Autorità per la vigilanza sui
lavori ubblici - Certificazione di sistema di qualità
e dichiarazione della presenza di elementi
significativi e correlati del sistema di qualità.
Considerato in fatto
L’Associazione Industriali della provincia di Vicenza
ha comunicato che l’organismo di accreditamento –
SINCERT – (art. 2, comma 1, lettera h), del d.P.R. 25
gennaio 2000, n. 34) nell’ambito delle prescrizioni
per la valutazione e la certificazione dei sistemi di
gestione per la qualità delle imprese di costruzione
ed installazione di impianti e servizi ha previsto
(documento SINCERT RT-05) che gli organismi di
certificazione (art. 2, comma 1, lettera l), del
d.P.R. 34/2000), rilascino la certificazione del
sistema di qualità aziendale conforme alle norme
europee serie UNI EN ISO 9000 o la dichiarazione della
presenza di elementi significative e correlati del
sistema di qualità di cui all’allegato C del d.P.R.
34/2000, con riferimento non alla generalità delle
attività svolte dall’impresa, ma a specifiche
tipologie di lavorazioni coincidenti con quelle
previste nell’allegato A del d.P.R. 25 34/2000.
L’Associazione Industriali evidenzia che tale modus
operandi induce gli organismi di attestazione (SOA) –
che nell’ambito del processo di attestazione di
un’impresa procedono all’acquisizione della
certificazione dimostrativa del possesso del sistema
di qualità aziendale o della dichiarazione della
presenza di elementi significative e correlati del
sistema di qualità – e le stazioni appaltanti a
presumere che l’impresa non operi in qualità nelle
categorie che non sono incluse nella certificazione o
dichiarazione. In sostanza tale indicazione
comporterebbe una sorta di limitazione della validità
della certificazione o dichiarazione alle sole
categorie di lavorazione riportate nel documento e di
conseguenza dell’attestazione di qualificazione.
La SOA Quadrifoglio e la Kiwa Italia hanno, inoltre,
segnalato, che nel registro degli organismi di
certificazione accreditati dal SINCERT al rilascio
della certificazione del sistema di qualità o della
dichiarazione della presenza di elementi significativi
e correlati del sistema di qualità risultano inseriti
sia organismi di certificazione accreditati nel
settore EA 28 per il rilascio della certificazione e
della dichiarazione e sia organismi di certificazione
accreditati nel settore EA 28 per il rilascio della
sola certificazione. Tale circostanza sembrerebbe
palesare una differenziazione tra gli organismi di
certificazione.
La Soa Quadrifoglio evidenzia che la dichiarazione è
presente esclusivamente in Italia e quindi gli
organismi di certificazione stranieri, ancorché
accreditati nel paese d’origine, ed ancorché godano
dell’accordo di mutuo riconoscimento, risultano di
fatto non accreditati per il rilascio della suddetta
dichiarazione.
Gli uffici dell’Autorità, tenuto conto, della
importanza delle questioni sollevate hanno
preliminarmente richiesto al SINCERT chiarimenti su
tali problemi. Il SINCERT, con nota del 12.11.2002 ha
riferito che l’indicata prescrizione è scaturita dalla
esigenza di coniugare le regole del sistema di
certificazione di qualità con quelle della
attestazione di qualificazione di cui al d.P.R.
34/2000, nonché dalla necessità di rendere
maggiormente leggibile la certificazione di sistema di
qualità. Il SINCERT afferma, in sostanza, che le
regole del sistema di certificazione di qualità non
consentono di ritenere che la dimostrazione della
capacità dell’impresa ad operare in qualità sia
indipendente dalla categoria di lavorazione eseguita o
eseguibile, almeno ai fini del rilascio della
certificazione di sistema qualità. Il SINCERT ritiene,
in sostanza, che al fine di garantire il valore delle
certificazioni sia opportuno riferirle alle sole
categorie di lavorazioni eseguite dall’impresa.
Il Consiglio dell’Autorità stante il rilievo delle
suesposte questioni nonché i chiarimenti forniti dal
SINCERT ed il coinvolgimento di numerosi interessi di
settore, in conformità a quanto stabilito dal
Regolamento sul funzionamento dell’Autorità, ha
disposto di convocare in audizione il SINCERT, il
Ministero delle Infrastrutture e del Territorio, il
Ministero per le Attività Produttive, l’Associazione
Industriali della provincia di Vicenza, le
associazioni di categoria rappresentative delle
imprese edili (ANCE, ANCPL, ANIEM, AGI) e
l’Associazione Industriali della provincia di Vicenza.
L’audizione si è tenuta in data 15.01.2002.
Durante l’audizione il SINCERT ha ribadito quanto già
riferito con nota del 12.11.2002 e con successivo
promemoria del 7.1.2003. Ha affermato che vi è la
necessità di prevedere una stretta correlazione tra il
sistema di certificazione della qualità e il sistema
di qualificazione delle imprese. In particolare ha
affermato di ritenere necessario ed opportuno che la
certificazione di qualità si riferisca il più
possibile alle attività effettivamente svolte dalle
imprese certificate. Proprio a tal fine il SINCERT ha
inserito nel documento RT-05 Rev. 05 del 13.05.2002 -
che detta norme in ordine al rilascio della
certificazione del sistema di qualità aziendale
(conforme alle norme europee serie UNI EN ISO 9000) o
della dichiarazione della presenza di elementi
significative e correlati del sistema di qualità
(allegato C del d.P.R. 34/2000), documenti che sono
necessari per partecipare alle gare di appalti e di
concessioni di lavori pubblici - la seguente
disposizione: la certificazione deve far riferimento
solo e unicamente a tipologie d’opera su cui l’azienda
sta operando, o è in grado di dimostrare di aver
correttamente operato in passato essere correlato alla
tipologia dell’opera, utilizzando le denominazioni
delle categorie (generali e speciali), secondo il
Regolamento di cui all’art. 8 della L. 109/94. Il
SINCERT nell’audizione ha in sostanza riaffermato che
a suo parere soltanto in tal modo è assicurata
l’effettiva capacità della impresa di realizzare in
qualità le opere previste.
Con riferimento, invece, alla questione relativa
all’accreditamento degli organismi che rilasciano la
dichiarazione del possesso di elementi significativi e
correlati di sistema qualità il SINCERT ha precisato
di ritenere che tale documento debba essere rilasciato
solo dagli organismi di certificazione, regolarmente
accreditati, che si impegnino ad attenersi alle
specifiche regole e prescrizioni contenute nel
regolamento RT-08 Rev. 00 del 19.12.2000 messo a punto
dallo stesso SINCERT e che ha l’obiettivo di garantire
- al pari del regolamento che disciplina il rilascio
delle certificazioni vere e proprie - l’esistenza e
l’affidabilità degli elementi significativi e
correlati del sistema di qualità. Il SINCERT ha poi
precisato che il suddetto regolamento non è
riconosciuto dagli altri enti di accreditamento,
aderenti all’accordo multilaterale EA, operanti
nell’Unione Europea.
Nell’audizione l’ANIEM (Associazione Nazionale Imprese
Edili Medie) ha sottolineato che l’art. 4, comma 2,
del d.P.R. 34/2000 (“La certificazione del sistema di
qualità aziendale e la dichiarazione della presenza
degli elementi significativi e tra loro correlati del
sistema di qualità aziendale si intendono riferiti
agli aspetto gestionali dell’impresa nel suo
complesso, con riferimento alla globalià delle
categorie e classifiche”) non lascia dubbi sul fatto
che la certificazione e la dichiarazione debbano
essere ancorate non tanto a specifiche lavorazioni
quanto alla complessità dell’organizzazione aziendale
dell’impresa. I documenti devono, infatti, garantire
che l’intero processo produttivo sia eseguito in
regime di qualità. Secondo l’ ANIEM, inoltre, il
carattere eminentemente nazionale che assume
l’iniziativa del SINCERT, non consentirebbe di
riconoscere pari validità tra le attestazioni
rilasciate da organismi accreditati dal SINCERT e
quelle rilasciate da organismi accreditati da soggetti
non italiani
L’ANCE (Associazioni Nazionale Costruttori Edili), nel
condividere la tesi esposta dall’ANIEM, sottolinea che
la realizzazione di un’opera civile comporta, in
genere, il ricorso ad un’ampia varietà di processi di
lavorazione riconducibili spesso a più categorie del
d.P.R. 34/2000 e che è il sistema gestionale di una
impresa di costruzioni, cioè la sua capacità
organizzativa, che garantisce la qualità di quanto
realizzato. L’ANCE sottolinea che quanto indicato dal
SINCERT nel documento RT-05 Rev. 05 non sembra
aderente né alla realtà del settore né allo spirito
della norma (art.4, comma 2, d.P.R. 34/2000) e perciò
chiede all’Autorità di confermare l’indicazione
fornita al punto 10 della determinazione n°56/2000.
In merito alla questione dei soggetti accreditati al
rilascio della dichiarazione, l’ANCE condivide il
fatto che, le indicazioni fornite dal SINCERT con il
documento RT-08 sono operative solo nei confronti
degli organismi accreditati dal SINCERT, e, dunque,
per lo più nell’ambito nazionale, ma che, in virtù
dell’accordo di mutuo riconoscimento EA, tutte le
dichiarazioni rilasciate da organismi accreditati da
altri Enti aderenti all’EA devono essere ritenute
valide. In tal senso, anche nella considerazione che
alla fine del 2004 il possesso della dichiarazione non
sarà sufficiente per la partecipazione alle gare,
l’ANCE non rileva criticità di rilievo in merito al
fatto che gli organismi accreditati al rilascio della
certificazione possano rilasciare anche la
dichiarazione.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
evidenzia che la disposizione dell’art. 4, comma 2,
del d.P.R. 34/2000, è aderente alla realtà produttiva
del settore edile e che, pertanto, sia la
certificazione e sia la dichiarazione debbano essere
indipendenti dalle categorie di lavorazioni eseguite
dall’impresa. Il Ministero è, inoltre, dell’avviso che
non vi è la necessità di richiedere agli organismi già
accreditati al rilascio della certificazione un
ulteriore accreditamento per il rilascio della
dichiarazione.
Anche l’ AGI (Associazione Imprese Generali) , nel
richiamare il disposto dell’art.4, comma 2, del D.P.R.
34/2000 concorda con le considerazioni del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti.
L’Autorità a seguito degli avvisi espressi
nell’audizione, al fine di definire una posizione che
trovasse anche l’accordo del SINCERT, ha ritenuto
necessario convocare lo stesso in un incontro.
L’incontro si è svolto l’11 febbraio 2003. I risultati
di questo incontro sono stati poi confermati in una
nota inviata dal SINCERT all’Autorità in data 12
febbraio 2003.
L’Autorità, data la complessità dei problemi in esame,
ha, inoltre, ritenuto di dover acquisire anche
l’avviso della commissione consultiva di cui
all’articolo 8, comma 3, legge 11 febbraio 1994, n.
109 e successive modificazioni nonché all’articolo 5
del d.P.R. n. 34/2000, espresso nella seduta del 21
marzo 2003.
La commissione ha affermato che la qualità aziendale,
in termini integrali o nella versione semplificata di
cui all’allegato C al d.P.R. 34/2000, non può essere
riferita alla conformità del singolo prodotto a
standard protonici di derivazione industriale in
quanto ogni opus assume caratteristiche di unicum,
cioè di prototipo essa stessa, vuoi per la variabilità
delle condizioni al contorno di opere sul piano
formale identiche, vuoi per la diversità degli
approcci produttivi che opere analoghe in
localizzazioni simili derivano dalla libertà
organizzativa del realizzatore ultimo. Anche la
commissione ritiene, quindi, che il riferimento a
specifiche categorie di cui all’allegato A al d.P.R.
34/2000 non è inerente allo spirito ed alla prassi
della normazione tecnica di settore. Tale
considerazione trova, a parere della commissione,
conferma non solo nell’articolo 4, comma 2, del d.P.R.
34/2000 ma anche nell’allegato C al suddetto d.P.R.
dove, al punto 1), si afferma “La dichiarazione di
esistenza di elementi di sistema di qualità da parte
degli organismi di certificazione è relativa ai
suddetti aspetti gestionali dell’impresa, che li
applicherà ai lavori delle diverse categorie per le
quali l’impresa stessa intende qualificarsi. Gli
aspetti gestionali dell’attività di impresa vengono
esaminati nel presente documento raggruppati per aree
omogenee dal punto di vista organizzativo/operativo.”
La commissione fa anche rilevare che in tal senso deve
essere interpretato quanto già affermato dall’Autorità
nel punto 10) della determinazione 56/2000. Dato però
l’equivoco che il contenuto del punto può comportare
anche la commissione è dell’avviso che la
certificazione e la documentazione devono contenere
apposite dizioni che specificano che esse si
riferiscono agli aspetti gestionali dell’impresa.
Considerato in diritto
L’Autorità in base ai risultati dell’audizione e
dell’avviso della commissione consultiva nonché della
sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 10 marzo
2003, n. 1297 e delle intese raggiunte con il SINCERT
nella riunione del 11 febbraio 2003 confermate dallo
stesso nella richiamata nota del 12 febbraio 2003
ritiene che:
1) la certificazione o la dichiarazione fanno
riferimento ai requisiti della normativa tecnica
volontaria ma vengono utilizzate ai fini propri di
specifiche legislazione nazionale;
2) le certificazioni e le dichiarazioni devono essere
rilasciate da organismi di certificazione accreditati
da enti che aderiscono ad accordi internazionali
multilaterali di mutuo riconoscimento;
3) gli schemi previsti dall’accordo di mutuo
riconoscimento tra gli enti di accreditamento europei
(accordo MLA EA) per l’accreditamento degli organismi
abilitati al rilascio di documenti inerenti i sistemi
di qualità, consentono indirizzi interpretativi e
prescrizioni integrative che siano ritenuti, a
giudizio delle competenti autorità nazionali,
necessari ai fini previsti da specifiche norme del
paese e ciò, sicuramente, può avvenire per
l’accreditamento al rilascio della dichiarazione che è
un documento di natura transitoria presente soltanto
in Italia;
4) l’Autorità, di concerto con il SINCERT, può,
pertanto, introdurre requisiti aggiuntivi che siano
ritenuti idonei a garantire il valore e la credibilità
delle certificazioni e documentazioni, quali fattori
primari per il conseguimento degli obiettivi di
qualità nelle costruzioni che la legislazione italiana
si prefigge;
5) occorre, ai fini di favorire la libera concorrenza
nell’ambito dell’Unione Europea, consentire agli
organismi di certificazione accreditati da Enti di
accreditamento firmatari degli accordi MLA EA di
operare sul mercato italiano sulla base della
competenza generale garantita dagli accreditamenti di
cui sono in possesso, purché si conformino alle
prescrizioni particolari regolanti il rilascio delle
certificazioni e delle dichiarazioni da utilizzare ai
fini della qualificazione necessaria in Italia per
partecipare agli appalti ed alle concessioni di lavori
pubblici e per eseguire i relativi lavori.
L’Autorità tenuto conto delle considerazioni prima
esposte è dell’avviso che:
a) la dichiarazione può essere rilasciata da un
organismo accreditato dal SINCERT nel settore EA 28;
b) la dichiarazione deve essere rilasciata in
conformità alle prescrizioni di cui al documento
SINCERT RT-08 (Rev. 01 del 19 dicembre 2000 e
successive) con le modifiche di cui alla successiva
lettera i);
c) la certificazione può essere rilasciata da un
organismo accreditato dal SINCERT nel settore EA 28;
d) la certificazione deve essere rilasciata in
conformità alle prescrizioni di cui al documento
SINCERT RT-05 (Rev. 05 del 13 maggio 2002 e
successive) con le modifiche di cui alla successiva
lettera j);
e) la dichiarazione può essere rilasciata da un
organismo accreditato nel settore EA 28 da enti di
accreditamento, diversi dal SINCERT, firmatari degli
accordi MLA EA, purché esso dimostri di operare in
conformità al suddetto documento SINCERT RT-08;
f) la certificazione può essere rilasciata da un
organismo accreditato nel settore EA 28 da enti di
accreditamento, diversi dal SINCERT, firmatari degli
accordi MLA EA, purché esso dimostri di operare in
conformità al suddetto documento SINCERT RT-05;
g) la conformità di cui alle lettere e) ed f) è
assicurata dal SINCERT tramite accordo/contratto
stipulato tra il SINCERT e l’organismo accreditato
oppure dall’ente di accreditamento diverso dal SINCERT,
o anche direttamente dal SINCERT, nel quadro di un
protocollo di intesa fra SINCERT ed ente di
accreditamento;
h) l’elenco degli organismi accreditati che si siano
impegnati a rilasciare la dichiarazione nel rispetto
delle prescrizioni del suddetto documento SINCERT
RT-08 nonché gli accordi/contratti ed i protocolli
d’intesa di cui alla precedente lettera g) sono
comunicati dal SINCERT all’Autorità che li rende noti
tramite l’Osservatorio dei lavori pubblici;
i) le dichiarazioni devono riportare,
obbligatoriamente, dizioni del seguente tipo:
“Presenza degli elementi significativi e correlati di
sistema di qualità verificata secondo le prescrizioni
del documento SINCERT RT-08.” o altre formulazioni o
soluzioni equivalenti, nonché la seguente dizione :
“La presente dichiarazione si intende riferita agli
aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso ed è
utilizzabile ai fini della qualificazione delle
imprese di costruzione ai sensi dell’articolo 8 della
legge 11 febbraio 1994 e successive modificazioni e
del d. P. R. 25 gennaio 2000, n. 34.”
j) le certificazioni devono riportare dizioni del
seguente tipo: “Sistema di gestione per la qualità
conforme alla Norma ISO 9001:2000 valutato secondo le
prescrizioni del documento SINCERT RT-05” o altre
formulazioni o soluzioni equivalenti, nonché la
seguente dizione: “La presente certificazione si
intende riferita agli aspetti gestionali dell’impresa
nel suo complesso ed è utilizzabile ai fini della
qualificazione delle imprese di costruzione ai sensi
dell’articolo 8 della legge 11 febbraio 1994 e
successive modificazioni e del d. P. R. 25 gennaio
2000, n. 34.”
k) le documentazioni e le certificazioni contenenti
dizioni che indichino la loro validità soltanto per
alcune delle categorie di cui all’allegato A al d.P.R.
34/2000 devono, entro trenta giorni dalla eventuale
richiesta delle imprese titolari dei documenti, essere
modificate, a cura degli organismi di certificazione
che le hanno rilasciate, con l’inserimento delle
dizioni di cui alle precedenti lettere i) e j);
l) le SOA indicano nelle attestazioni di
qualificazione il possesso della certificazione di
sistema di qualità o della dichiarazione del possesso
di elementi significativi e tra loro correlati di
sistema di qualità, soltanto nel caso i suddetti
documenti siano stati rilasciati da organismi
accreditati ai sensi delle precedenti lettere a), c),
e) ed f), resi noti dall’Osservatorio ai sensi della
precedente lettera h), e qualora riportino le
indicazioni di cui alle precedenti lettere i) e j).
Il Relatore Il Presidente
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